W powojennej historii polskiej służby publicznej – zadania nadzoru budowlanego wykonywały organy administracji ogólnej. Mówiąc prościej przez wiele lat nie funkcjonowały w naszym kraju wyspecjalizowane jednostki, które zajmowały się tylko i wyłącznie kontrolą przestrzegania przepisów Prawa budowlanego.
W schyłkowym okresie Polski Ludowej zadania nadzoru budowlanego przypisane były terenowym organom administracji państwowej (TOAP-om). Po obaleniu komuny, od 1990 roku, nadzór budowlany wykonywany był przez kierowników urzędów rejonowych oraz wojewodów. w zakresie czynności inspekcyjno-kontrolnych wspierał ich Główny Urząd Nadzoru Budowlanego i jego terenowe biura.
Nadzór budowlany, w obecnej formie organizacyjnej czyli z wojewódzkimi i powiatowymi inspektoratami nadzoru budowlanego, powstał 1 stycznia 1999 roku. Jego utworzenie było elementem gruntownej reformy administracji publicznej, przeprowadzonej przez rząd profesora Jerzego Buzka. Powstanie nadzoru budowlanego wiązało się z reaktywowaniem powiatów. Warto też nadmienić, że w tym samym czasie powstały samorządowe województwa. Administrację budowalną podzielono wtedy na administrację architektoniczno-budowlaną i nadzór budowlany – oddzielając w ten sposób zadania inspekcyjno-kontrolne od zadań administracyjno-architektonicznych. Administracja architektoniczno-budowlana skupiła się na wydawaniu pozwoleń na budowę, a nadzór budowlany na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. i tak jest do dziś.
Pierwszego stycznia 2024 roku upłynęło 25 lat od powstania wojewódzkich i powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Ten jubileusz jest wyśmienitą okazją zarówno do dokonania oceny skuteczności ich działania, jak i wskazania obszarów wymagających naprawy. Z racji tego, że od grudnia 2006 roku kieruję poznańską inspekcją, a w latach 1999-2002 pełniłem funkcję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w żaden sposób nie zamierzam dokonywać oceny działalności inspekcji, w której od ponad 20 lat pracuję. Pozostawiam to moim zwierzchnikom oraz mieszkańcom Poznania i Wielkopolski.
Przy okazji wspaniałego jubileuszu, jak najlepiej życząc reprezentowanej przeze mnie inspekcji, postanowiłem wskazać kilku obszarów, które wymagają naprawy. Poprzedzę to krótkim wprowadzeniem. Otóż, należy pamiętać, że nadzór budowlany powstał głównie po to, aby walczyć z budowlanymi patologiami. Tymi największymi były: chaos przestrzenny, zły stan techniczny wielu obiektów oraz niewyobrażalna skala samowoli budowlanych. Pierwsze z wymienionych mankamentów, na które i tak nie mamy żadnego wpływu, wynikały z błędów popełnianych na etapie opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego, a w latach 90. i późniejszych także z zaniechań gmin w ich opracowywaniu. Zły stan techniczny wielu obiektów, w tym najstarszych kamienic, wynikał najczęściej z braku środków finansowych na ich utrzymanie. Natomiast trzecia grupa budowlanych patologii, czyli samowole budowlane były efektem wieloletniego tolerowania łamania budowlanych przepisów i, co stwierdzam z przykrością, wynikały także ze społecznego przyzwolenia na realizację robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Z takim oto balastem, narastających przez wiele lat problemów, zaczynał w Polsce działalność nadzór budowlany.
Czy zatem, w ciągu 25 lat, udało się nadzorowi budowlanemu coś naprawić? Bez wątpienia tak, aczkolwiek ciągle mamy do czynienia, choć na dużo mniejszą skalę, z przypadkami: samowoli budowlanych, brakiem dbałości o odpowiedni stan techniczny i bezpieczeństwo konstrukcji obiektów budowlanych. Czy można było zrobić coś więcej lub lepiej? Na pewno tak, ale tylko w niewielkim zakresie zależało to od skali zaangażowania pracowników budowlanych inspekcji. Co zatem wymaga pilnej naprawy, aby zwiększyć skuteczność nadzoru budowlanego?
Po pierwsze, należy wzmocnić nadzór budowlany kadrowo! Dotyczy to przede wszystkim kilkuosobowych inspekcji w powiatach ziemskich, choć to także problem działających w dużych miastach, personalnie liczniejszych, inspekcji. w Inspektoracie dla Miasta Poznania, tylko na przestrzeni ostatniej dekady, liczba pracowników zmniejszyła się o 10 osób. Powód? Praca w nadzorze budowlanym oprócz wysokich kwalifikacji zawodowych wymaga również ciągłego kontaktu… z nie zawsze „przyjaźnie” nastawionymi interesantami. Pod wieloma względami nie jest też konkurencyjna z pracą w budowlanym wykonawstwie i w samorządach.
Po drugie, praca w nadzorze budowlanym podobnie jak w całej budżetówce nie jest atrakcyjna pod względem finansowym. Jeśli chcemy mieć w Polsce skuteczny nadzór budowlany należy znacznie podnieść pensje zarówno konstruktorom, architektom i prawnikom, jak i pozostałym, należącym do korpusu służby cywilnej (pracującym w prawie 400 inspektoratach), urzędnikom.
Po trzecie, należy bezwzględnie „przestawić” nadzór budowlany z „toru” działań inicjowanych na wniosek interesantów na „tor” pod nazwą PREWENCJA. Chodzi o stosowanie zasady… lepiej zapobiegać naruszeniom prawa, niż likwidować ich skutki. Na przykład zamiast wyjaśniać przyczyny i okoliczności katastrof budowlanych lepiej minimalizować ich występowanie.
Po czwarte, należy stworzyć system finansowych gratyfikacji (dla powiatowych i wojewódzkich inspekcji) za podejmowanie jak największej liczby kontroli prewencyjnych oraz prowadzenie polityki informacyjnej, wspomagającej walkę z budowlanymi błędami. Pragnę zaznaczyć, że nie chodzi mi o wzrost kar finansowych za naruszanie przepisów budowlanych przez uczestników procesu budowlanego oraz przez właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Chodzi mi o zwiększenie edukacyjnej roli nadzoru budowlanego, która powinna polegać na informowaniu lub pouczaniu o ustawowych obowiązkach. Działania restrykcyjne powinny być podejmowane w ostateczności, ale na pewno po stwierdzeniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Po piąte, finansowanie inspekcji nadzoru budowlanego powinno odbywać się na podstawie obiektywnych kryteriów. Na pewno należą do nich: wielkość ruchu budowlanego w powiecie lub województwie, liczba mieszkańców oraz powierzchnia obszaru działania inspekcji, a także poziom aktywności kontrolnej. Słowem, trzeba stworzyć parametryczne zasady finansowania inspekcji – oparte na obiektywnych kryteriach, a nie na widzimisię budżetowych dysponentów.
Jak już powiedziałem, ocenę działania nadzoru budowlanego pozostawiam osobom, które miały z nami kontakt. Jeśli chodzi o zwiększenie skuteczności działania nadzoru budowlanego, a tym samym zapewnienie ładu budowlanego i bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych to uważam, że niezbędne jest spełnienie pięciu wyżej wymienionych warunków.
Paweł Łukaszewski
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
dla Miasta Poznania